Samenwerking: van hoger hand of hand in hand?

 

Wordt de keuze van gemeenten voor een regionale samenwerkingsvorm vooral bepaald door de hogere hand van het Rijk of lokaal, hand in hand? Als gevolg van de nieuwe taken die gemeenten gaan uitvoeren, zijn ze genoodzaakt om samenwerkingsverbanden aan te gaan. Het Rijk is initiatiefnemer van de decentralisaties en heeft met betrekking tot de verschillende mogelijkheden voor samenwerking ook diverse voorkeuren uitgesproken[1]. Maar is deze wil van het Rijk wet? Deze vraag is onderzocht in een viertal regio’s, met de jeugdzorg als beleidsdomein. De vier regio’s zijn: Hart van Brabant, Peel-gemeenten, Rijk van Nijmegen en Zaanstreek-Waterland. Voor deze regio’s is gekozen aangezien ze een afspiegeling zijn van de verschillende samenwerkingsverbanden zowel wat betreft bestuurlijke zwaarte als de geografische ligging in Nederland. Dit artikel beschrijft de opvallendste conclusies. [2]

In de praktijk veel verschillende keuzes
In regionaal verband zijn gemeenten samenwerkingsverbanden aangegaan om taken samen te gaan organiseren. Op grond van de Wet op de gemeenschappelijk regelingen (hierna: Wgr) zijn vijf vormen van samenwerking mogelijk;

1.de regeling zonder meer,
2.het gemeenschappelijk orgaan,
3.de centrumgemeente,
4.het openbaar lichaam en
5.sinds kort een vijfde variant, de bedrijfsvoeringsorganisatie.

Naast deze publiekrechtelijke vormen kunnen gemeenten ook kiezen voor diverse privaatrechtelijke varianten, zoals dienstverleningsovereenkomsten of een (coöperatieve) vereniging.

Het Rijk kan en bepaalt veel, maar invloed daarvan is beperkt
De sturing vanuit de Rijksoverheid op de verschillende samenwerkingsvormen is op verschillende manieren vormgegeven. Zo stelde de Rijksoverheid aan de gemeenten diverse eisen aan de samenwerking en samenwerkingsvorm die gemeenten konden toepassen. Voorbeelden zijn onder meer dat samenwerkingsverbanden moesten worden gevormd op basis van de Wgr, een efficiënte schaal moesten krijgen en er diende rekening te worden gehouden met de positie van centrumgemeenten[3]. Deze criteria waren richtinggevend, maar juridisch uiteindelijk niet afdwingbaar. In het concept wetsvoorstel voor de jeugdzorg werd aangeven welke taken gemeenten minstens regionaal moesten organiseren. Het betreffende artikel met de verplichte taken staat niet in de uiteindelijk vastgestelde Jeugdwet van juli 2014. Het Rijk heeft de afdwingbare eisen dus gedurende het proces zelf ook losgelaten.

Gemeenten kiezen voor publiekrecht, maar vooral omdat ze dat zelf willen
De vier samenwerkingsverbanden die zijn onderzocht, hebben uiteindelijk gekozen voor een publiekrechtelijke vorm van samenwerking op grond van de Wgr. Dit was ook de voorkeur van de Rijksoverheid. Bij twee van de vier onderzochte casussen was vooraf een criterium dat de samenwerking publiekrechtelijk moest worden vormgegeven. Bij de andere twee samenwerkingsverbanden komt de keuze voor het publiekrecht gedurende het proces naar voren op basis van inhoudelijke argumenten en de eigen ervaringen, historie en traditie. De voorkeur voor het publiekrecht wordt dus wel beïnvloed door de Rijksoverheid, maar de keuze om dit definitief als uitgangspunt te nemen voor het te vormen samenwerkingsverband wordt uiteindelijk door gemeenten zelf bepaald op andere gronden.

Statische wetgeving versus hybride praktijk: het kiezen voor mengvormen
Opvallend is dat gemeenten niet kiezen voor één vorm van samenwerking zoals die in de wetgeving centraal staat, maar dat zij hun ‘eigen’ mengvormen creëren. Regio Zaanstreek-Waterland bijvoorbeeld koos voor een regeling zonder meer met een centrumgemeenteconstructie. Hoewel er bestuurlijk is gekozen voor een lichte regeling laten zij de voorbereiding van de inkoop en het sluiten van raamcontracten voor de negen gemeenten uitvoeren door de gemeente Zaanstad. Regio Hart van Brabant gebruikt haar bestaande gemeenschappelijke regeling, maar brengt de uitvoeringsorganisatie onder bij de gemeente Tilburg (centrumgemeente) om haar taken te organiseren. De praktijk is dus een stuk meer hybride dan de keuzes die de wet biedt.

Licht is niet licht, zwaar niet zwaar
Bij het vormgeven van intergemeentelijke samenwerkingen wordt ook wel gesproken van lichte of zware samenwerkingsvarianten. Met een zware vorm van samenwerking wordt vaak bedoeld een variant met een openbaar lichaam. In het onderzoek is naar voren gekomen dat ‘zware’ vormen in de praktijk niet per definitie een zware vorm zijn. Als we bijvoorbeeld kijken naar samenwerkingsverband regio Hart van Brabant, dan wordt de samenwerking gevormd door een openbaar lichaam. De feitelijke uitvoering van taken vindt echter niet plaats door middel van dit openbaar lichaam, maar via de centrumgemeente Tilburg. De gemeenten stellen gezamenlijk een beleidskader op dat dient als programma van eisen voor de inkoop. De gemeente Tilburg is gemandateerd om voor de deelnemende gemeenten in te kopen. De samenwerkingsvorm voor deze regio is per saldo dus niet zo zwaar als de definitie van een openbaar lichaam doet vermoeden. Het  openbaar lichaam heeft geen bevoegdheden om beleid te maken voor de zorg of de inkoop van die zorg dus is er geen extra besluitvorming nodig.

Het samenwerkingsverband van de Peel-gemeenten is ook vormgegeven door middel van een openbaar lichaam. Het openbaar lichaam, de uitvoeringsorganisatie, is verantwoordelijk voor onder meer de beleidsvoorbereiding en het inkopen van zorg. De zes colleges van B&W van de betrokken gemeenten hebben het bestuur van de uitvoeringsorganisatie gemandateerd overeenkomsten te sluiten. Ondanks dat beide verbanden een openbaar lichaam hebben, is de samenwerkingsvorm van de Peel-gemeenten een ‘zwaardere’ vorm terwijl die van regio Hart van Brabant een lichtere variant is.

Bepalende rol voor ervaringen uit het verleden
De ervaring en de cultuur van samenwerking in een regio is sterk bepalend voor welke samenwerkingsvorm gemeenten kiezen. Negatieve ervaringen uit het verleden blijven hierin lang een grote rol spelen. Deze blijken een angst op te roepen voor de zwaardere samenwerkingsvormen zoals een openbaar lichaam. Bij diverse samenwerkingsverbanden kwamen negatieve ervaringen met een openbaar lichaam dan ook naar voren. Dit had tot gevolg dat enkele regio’s kozen voor mengvormen, waarbij één regio koos voor een combinatie met een centrumgemeenteconstructie en de ander het openbaar lichaam een modulair karakter gaf. Bij deze laatste variant kunnen gaandeweg de samenwerking nog afdelingen worden toegevoegd. De Peel-gemeenten hadden ervaringen met een positieve samenwerkingscultuur. Zij durfden ook de intensiefste vorm van samenwerking aan te gaan: een openbaar lichaam waarbij tevens de uitvoering van taken is georganiseerd.

Van hogere hand of hand in hand?
Het Rijk gaf bij de start duidelijke richtlijnen mee hoe gemeenten de nieuwe gedecentraliseerde taken kunnen vormgegeven. Een paradoxale werkelijkheid. Het Rijk decentraliseert taken om lokale overheden meer verantwoordelijkheden te geven, maar de koers van het Rijk waarop dit moet worden vormgeven blijft leidend. Echter is te zien dat het Rijk deze richtlijnen steeds meer heeft losgelaten. Dit onderzoek laat zien dat gemeenten zelf kiezen vanuit welke samenwerkingsvariant zij de nieuwe taken gaan vormgeven. Hoewel het in eerste instantie leek alsof deze keuze van hogere hand is beïnvloed, blijkt het gaandeweg toch vooral een keuze te zijn van lokale overheden. De inhoudelijke argumenten, eigen ervaringen van gemeenten, de specifieke samenwerkingscultuur en geschiedenis bepalen voor welke samenwerkingsvorm wordt gekozen. Opvallend genoeg blijkt deze keuze ook de voorkeursvariant van het Rijk te zijn. Hand in hand blijkt dus uiteindelijk samen te gaan met ‘de hogere hand’!

 

[1] Brief aan colleges van B&W, 15 maart 2013.

[2] Het onderzoek is de afstudeerscriptie van Lotte Muis, student aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Zij heeft gedurende deze periode stage gelopen bij Think Public Advies.

[3] http://www.vng.nl/producten-diensten/diensten/slim-samenwerken/vormen-van-samenwerken/centrumgemeente-0

Wilt u meer informatie? Neem contact met ons op

info@thinkpublic.eu / 073 888 40 20